中房智库 柴铎 苏志勇

6月10日，北京市政府印发了《关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称《指导意见》）以及4个配套实施细则。《指导意见》明确城市更新须坚持“规划引领，民生优先；政府推动，市场运作；公众参与，共建共享；试点先行，有序推进”四大基本原则，提出了老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房（院落）更新和其他类型等六大更新方式，并在规划、土地、资金、经营利用等关键环节给予政策支持。加上此前出台的《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》《2021年北京市老旧小区综合整治工作方案》，构成了北京城市更新的完整政策体系。

《指导意见》作为北京市推进实施城市更新行动的指导性文件，其重要意义在于解决了体制、机制、政策等问题，是落实北京城市总体规划、统筹推进城市更新行动、进一步完善城市功能、改善人居环境、传承历史文化、激发城市活力、促进首都经济社会高质量发展的重要抓手。总体来看，《指导意见》呈现以下四大亮点。

一、明确六种城市更新方式

在更新方式上，将实施项目划分为老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房（院落）更新、其他类型等六类，并将“老旧小区改造”作为北京城市更新的首要方式。

针对老旧小区改造，可利用小区现状房屋和公共空间补充便民商业、养老服务等公共服务设施；可利用空地、拆违腾退用地增加停车位，或设置机械式停车设施等便民设施。鼓励老旧住宅加装电梯。其中增加停车位和老旧住宅加装电梯是工作的最大难点。

针对危旧楼房改建，允许通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，具备条件可适当增加建筑规模，实施成套化改造或增加便民服务设施等。居民异地安置或货币安置后腾退的房屋，可作为租赁房等保障房使用。这一点是政策的创新之举，为多渠道筹集租赁住房开辟了一条可供借鉴的新路。

针对老旧厂房改造，优先发展智能制造、科技创新、文化等产业。鼓励利用老旧厂房发展新型基础设施、现代服务业等国家和本市支持的产业业态；鼓励利用老旧厂房补充公共服务设施。鼓励老工业厂区通过更新改造或用地置换的方式实施规划，增加道路、绿地、广场、应急避难场所等设施。

在老旧楼宇更新方面，鼓励老办公楼、老商业设施等老旧楼宇升级改造、调整功能、提升活力，发展新业态。允许老旧楼宇增加消防楼梯、电梯等设施，允许建筑功能混合、用途兼容；鼓励对具备条件的地下空间进行复合利用。

在首都功能核心区平房(院落)更新方面，重点是申请式退租、换租及保护性修缮和恢复性修建，打造共生院，消除安全隐患，保护传统风貌，改善居住条件。腾退空间优先用于保障中央政务功能、服务中央单位、完善地区公共服务设施。同时，鼓励腾退空间用于传统文化展示、体验及特色服务，建设众创空间或发展租赁住房。

针对其他类型，政策鼓励对城市公共空间进行改造提升；鼓励特色街区、生态街区、智慧街区建设；鼓励传统商圈调整产业结构、优化商业业态、创新营销模式、激发消费潜力；支持产业园区更新改造；促进城市更新与疏解整治促提升专项行动有效衔接；加快推进城镇棚户区改造收尾工作。

从上述六种类型城市更新方式看，老旧小区改造（包括危旧楼房改建）是城市更新的“重头戏”，而城镇棚户区改造即将进入收尾阶段并逐渐退出。2017年至2020年全市已累计完成老旧小区改造项目433个，涉及34万余户居民。根据2021年全市任务目标，将确保新开工建筑面积1145万平方米，完工建筑面积507万平方米。截至目前，今年已累计确认308个老旧小区改造项目、299个小区，在施工和完工项目已惠及居民约27万户。到“十四五”期末，北京市将力争基本完成全市2000年底前建成的需改造老旧小区的综合整治任务。

为了实现这一目标，北京市今年相继印发了《关于老旧小区综合整治实施适老化改造和无障碍环境建设的指导意见》（征求意见稿）、《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》《2021年北京市老旧小区综合整治工作方案》等系列文件，引导企业参与老旧小区改造，并提供政策支持；落实老旧小区综合整治工作具体分工，明确责任。

二、兼顾四大圈层城市更新差异

按照规划引领的原则，北京将所辖区域分为四大圈层，首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。

这是基于《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中提出的“一核一主一副、两轴多点一区”（一核即首都功能核心区，一主即中心城区，一副即北京城市副中心，多点即5个位于平原地区的新城，一区即生态涵养区）城市空间结构规划提出的，完全符合各功能区的发展定位，是各功能区发展建设的重要依据。

在功能区的约束下，《指导意见》还明确了“城市更新以街区为单元实施”，实现了不同尺度下两个“区”的协同。在街区层面，将开展街区综合评估，查找分析街区在城市功能、配套设施、空间品质等方面存在的问题，梳理空间资源，确定更新任务。在此基础上，将空间资源与更新任务相匹配，变一次性指标分配为动态按需调配，集约节约利用空间资源。通过现状权属校核和正负面清单引导，鼓励产权人自主更新、社会力量参与更新。。

城市更新与疏解非首都功能、疏解中心城区人口密切相关。根据《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，到2020年末中心城区人口控制在1085万人左右，而第七次人口普查数据显示，北京中心城区人口为1099万人，距离目标仍有14万人的差距，“十四五”期间疏解首都功能核心区和中心城区人口依然任务繁重。根据《指导意见》，首都功能核心区和中心城区将进一步疏解人口、减量提质，其他各区则按功能定位承接人口和产业的疏解。

三、确定了有机更新的总基调

北京首钢工业园经过城市更新改造，已经成为中国第一家以钢铁工业文化遗存为特色的主题文化园区

《指导意见》提出，“城市更新主要是指对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新”。小规模、渐进式、可持续的提法明确了北京城市更新的主要性质，符合有机更新的内涵和要求，这对于北京这座历史悠久、文化厚重的城市的高质量发展具有重要意义。

早在20世纪90年代，中国科学院和中国工程院两院院士吴良镛教授就通过思考北京旧城改造的实践提出城市有机更新理论。然而由于过去30多年来城市的快速扩张，新区建设的突飞猛进，城市有机更新理论只是在部分历史文化城市的保护中得到小规模的运用，在大规模的城市更新中，尚没有得到真正全面、系统性的实践。近年来随着城市发展和社会进步，历史文化街区保护备受关注。在城市更新中逐渐由“增量扩张”向“存量优化”方向转变，历史文化街区的保护方式由大拆大建转向小规模、渐进式的保护更新，更注重街区的历史文脉延续和街区活力的再现。此次《指导意见》提出小规模、渐进式、可持续的保护更新思路，成为北京历史文化街区保护与发展的基本准则，也成为北京未来大规模城市更新的总基调。

四、四方面配套政策助力城市更新

《指导意见》从规划、土地、资金、经营利用等四方面给予了配套政策支持，进行了诸多创新，做法更灵活。

在规划管控方面，一是对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。增加的建筑规模不计入街区管控总规模，由各区单独备案统计。二是允许规划使用性质兼容转换，老旧小区配套用房、商业及商务办公建筑，其建筑空间功能可复合利用和合理转换。

关于“可适当增加建筑规模”条款，在去年6月北京市住建委等部门联合出台的《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》中就有提及，其中明确“危旧楼房改建工作遵循区域总量平衡，户数不增加的基本原则，将由各区政府选取试点项目并组织实施，具备条件的可适当增加建筑规模”。本次指导意见是对这一条款的进一步明确，无论对城市更新投资方还是居民来说都是一大利好，即可实现空间的有效利用，又可增加部分收益。

允许规划使用性质兼容转换这一条款，则打破了土地使用性质的壁垒，通过城市更新实现商务、商业和居住功能的合理配置，最大限度满足市场需求。

另外，在城市更新实施过程中引入责任规划师、建筑师，全程参与街区城市更新，加强业务指导，做好技术服务，并对实施方案出具书面意见。这就从规划层面把握了方向，保证了质量。

在土地使用方面，一是更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等多种方式办理用地手续；二是在不改变更新项目实施方案确定的使用功能前提下，经营性服务设施建设用地使用权可依法转让或出租，也可以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权等进行抵押融资。灵活多样的用地方式不仅大大提高了城市更新实施效率，也为实施主体融资提供了便利。

资金保障方面，《指导意见》给出了三个维度的政策支持：一是各区可统筹区级财政资金、市政府固定资产投资资金、市级相关补助资金支持更新项目。二是鼓励市场主体、不动产产权人投入资金参与城市更新。三是鼓励金融机构创新金融产品，支持城市更新。从中可以看出，各区城市、市级财政、市政府是为全市城市更新提供资金支持的主力军。同时鼓励市场主体投入资金、不动产产权人自筹资金、金融机构创新金融产品，多元化支持城市更新。

在经营利用方面，一是利用更新改造空间按有关要求从事经营活动的，相关部门可予办理经营许可。二是经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，经业主同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。今年4月北京市出台的《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》中对参与主体的参与方式、财政税收支持、存量资源统筹利用、简化手续等方面给予了明确。